Коррупция в Грузии: Реалии и Перспективы

Организованная преступность и коррупция являются одними и наиболее опасных социальных явлений современности. В мире практически не существует стран, которые были бы избавлены от коррупции. Это явление паразитирует в недрах бюрократических государственных систем, нанося урон экономике, правосудию и демократии. Об опасности организованной преступности и коррупции неоднократно указывалось с трибуны ООН, и принимались декларации и рекомендации. Однако, не смотря на все усилия в различных странах постоянно возникают громкие скандалы, связанные с коррупцией на самом высоком государственном уровне и в международных организациях.

По данным всемирного Банка и других источников Грузия является одним из наиболее коррумпированных государств мира. Почему? Прежде всего, анализ показывает, что все исследования, на основании которых делается оценка состояния коррупции в Грузии, являются не совсем корректными, так как они не проводились профессиональными криминологами с соблюдением современных методик социологических исследований. Как правило, такие исследования осуществлялись зарубежными специалистами, по заказу конкретных организаций и чаще всего ограничивались поверхностным интервьюированием отдельных респондентов. В самой же Грузии за последние 10 лет не было осуществлено ни одного исследовательского проекта, не было собрано объективной статистики, отсутствуют монографические разработки или аналитические материалы, по проблемам коррупции. Поэтому, приходится лишь гадать о реальных масштабах этого явления или ориентироваться на скандальные публикации или заявления сотрудников правоохранительных органов и отдельных политиков

По моему убеждению, уровень коррупции в Грузии не является исключительным явлением, а примерно равен уровню в большинстве стран бывшего СССР, причем объемы ее коррупционного оборота по всем объективным показателям уступают России, Украине, Казахстану, Узбекистану и др. более крупным государствам. Тем не менее, для исключительно слабой экономики Грузии любые проявления коррупции и содержание гипертрофированного бюрократического аппарата является непозволительной роскошью, которые расшатывают основы ее хрупкой государственности.

Для того, чтобы лучше понять причины коррупции в Грузии необходимо рассмотреть некоторые предпосылки этого явления.

Исторические предпосылки. Коррупция в Грузии появилась не на "пустом месте". Те, кто по старше хорошо помнят стремительное восхождение никому не известного министра внутренних дел Э. Шеварднадзе в начале 70-х на главную должность в республике - 1-го Секретаря Компартии Грузии. Именно Шеварднадзе разоблачил и сменил коррумпированную верхушку руководителей республики во главе Мжаванадзе, решительно и бескомпромиссно провел чистки государственного аппарата и тем самым существенно подорвал коррумпированные кланы республики.

Это был единственный факт успешной борьбы с коррупцией в Грузии, за последние 30 лет. После этой кардинальной чистки периодически проводились краткосрочные кампании, которые так и не принесли желаемого успеха. К середине 80-х вновь в полную силу расцвели взяточничество, хищения государственной собственности, мошенничества, обман покупателей и многие другие экономические преступления. С тех пор во многих микрорайонах города как памятники стоят пустые коробки многоэтажных домов, построенных с такими нарушениями всех правил, что так никогда не и были заселены гражданами столицы.

Распад Советского Союза только усугубил криминогенную ситуацию в Грузии, обусловил дезорганизацию всех институтов государственности и рост многих видов преступности, в том числе и экономической.

Через тридцать лет уже в качестве президента страны Э. Шеварднадзе вновь оказался лицом к лицу с проблемой коррупции и от его опыта и решительности во многом зависит эффективность борьбы с этим явлением.

Нравственно-психологические предпосылки. Проведенное автором исследование показало, что коррупция имеет глубокие корни в общественном сознании и рассматривается как непременный атрибут социальной жизни. Поэтому не удивительна толерантность населения к чиновникам и представителям власти, которые расхищают богатства страны, присваивают гуманитарную помощь и пенсии, облагают население поборами и непомерными налогами. В основе подобной психологии лежит так называемая "воровская" мораль, когда в обществе, считается неприличным и недостойным заявлять о фактах хищений, взяточничеств, вымогательств и других преступлений в правоохранительные органы. Более того, общественностью приветствуется и поощряется урегулирование любых дел и ведение бизнеса через знакомства, подкуп или использование родственных связей. Такие модели поведения, а также низкий уровень правосознания и гражданской ответственности обусловили безразличие, индивидуализм и выраженный эгоцентризм населения. Подобные ситуации в обществе называются феноменом социальной дезорганизации, они характеризуются многими негативными проявлениями и способствует процессам саморазрушения государственности.

Экономические предпосылки. После обретения независимости, Грузия оказалась в тяжелом экономическом положении, что было вполне закономерным и легко предсказуемым явлением. Это было обусловлено тем, что практически все сферы экономики Грузии были самым тесным образом интегрированы в промышленный комплекс и единую энергетическую систему Советского Союза. Подавляющее количество предприятий республики работали на сырье и энергии поступающих из других регионов, а готовая продукция находила рынок сбыта за пределами Грузии. Сельское хозяйство Грузии было ориентировано на рынок России и других республик (чай, цитрусы, вино и другие изделия пользовались спросом исключительно на территории бывшего СССР.) Доля экспорта Грузии за рубеж составляла всего несколько процентов и никогда не играла роли в пополнении бюджета. Выйдя из состава Советского Союза, Грузия не только потеряла источники сырья и топлива, но и по многим объективным или субъективным причинам лишилась традиционных рынков сбыта. Происшедшие этнические, гражданские войны и появившиеся в результате этого около 300.000 беженцев окончательно подорвали экономику республики. Страну покинуло по разным данным от 600.000 до 1 миллиона человек.

Статистика свидетельствует, что если среднегодовой доход жителя Грузии в 1988 году условно составлял около 2.000 долларов, то к 1998 году он снизился до 200, т.е. сократился 10 раз.

Виды коррупции в Грузии

Президент и многие наши руководители несколько лукавят, когда заявляют, что не знают, как бороться с коррупцией и где ее истоки. В Грузии сложилась ситуация когда источники криминальных доходов сузились и практически у всех на виду:

A. Основные хищения и коррупция имеют место при распределении гуманитарной помощи и кредитов из-за рубежа. Большинство этих кредитов расхищается или растрачивается не по назначению достаточно небольшой, но очень влиятельной группой людей. Эти деньги переводятся на заграничные счета, вкладываются в особняки или хранятся наличными в тайных местах. По нашим расчетам эти суммы составляют не менее 1 миллиарда долларов, хотя точные цифры узнать практически невозможно.

Б. Хищениям и коррупции способствует сложившаяся в республике банковская система, которая является элитно-закрытой и, в общем, совершенно изолированной от экономического обслуживания основного населения республики. Многие руководители этих банков стали представителями законодательной и исполнительной власти и путем недобросовестной конкуренции оказались монополистами в кредитно-денежной системе республики. Деятельность этих банков тесно связана с распределением зарубежных кредитов и приватизацией государственной собственности, при которых наблюдаются многочисленные нарушения и злоупотребления.

В. Другая отрасль - это энергоресурсы. Здесь действуют организованные преступные группы, которые осуществляют присвоение кредитов, хищения топлива, мошенничества, уклонение от налогов, контрабанду и т.п. Это достаточно большие группы людей, которые, действуя синхронно, обеспечивают хищнические хищения и разграбление и без того скудных ресурсов населения. Об этой сфере достаточно информации в массмедии и общественность знает многие злоупотребления чиновников от энергетики.

Г. Черный рынок, осуществляющий львиную долю товарооборота в республике и практически превышает обороты легального сектора. Здесь как нигде проявляется активность криминальных группировок и наличествуют все основные показатели организованной преступности: сложная иерархия; сплоченность; продолжительность функционирования; коррупционные связи; стремление к монополизации и устранение конкурентов; недобросовестная конкуренция и склонность к насилию. Этот сектор наглядно демонстрирует тесное взаимодействие, взаимосвязанность и взаимозависимость коррумпированного государственного аппарата с уголовными кланами и организованными преступными сообществами.

Причины коррупции в Грузии

Проведенное автором исследование показало, что существует несколько основных причин высокого уровня коррупции в Грузии:

1. наличие гипертрофированного и дорогостоящего государственного аппарата;
2. управленческие ошибки государственной власти;
3. отсутствие соответствующей законодательной базы.

Как показывает современная ситуация бюрократический аппарат Грузии смог не только выжить после развала СССР, но и сумел существенно расшириться структурно и укрепить свои финансовые позиции. Как "грибы после дождя" выросли новые министерства и ведомства, особенно быстро произошло разрастание налоговых и таможенных ведомств, которые ранее практически не были заметны. В республике появилось дорогостоящие министерство обороны и департамент пограничной службы.

По нашему мнению, гипертрофированный бюрократический аппарат является первопричиной слабости государственной власти, экономических трудностей и высокого уровня коррупции.

Если советская Грузия, входящая в единый экономический комплекс Советского Союза могла содержать многочисленный бюрократический аппарат, то для независимой республики это оказалось непосильным бременем.

В обществе распространено мнение о том, что чиновники не наносят большого ущерба экономике страны, так как им практически ничего не платят. Низким уровнем заработной платы оправдывается и коррумпированность чиновников, которые, как они сами утверждают, находятся в состоянии "крайней необходимости", т.е. в обстоятельствах исключающих уголовную ответственность. Это абсолютная правда, так как в среднем государственный служащий получает 30-50 лари, что 3-5 раз меньше прожиточного уровня, да и то нерегулярно. Однако является правдой и то, что раздутый чиновничий аппарат наносит несоизмеримо больший ущерб государству и обществу, чем это выражено в расходах на его заработную плату и это обусловлено следующими причинами:

1. чиновник не удовлетворяется мизерной платой и стремится найти нелегальные статьи дохода и с этой целью, использует всевозможные способы: ставит препоны для свободного бизнеса; вымогает взятки; способствует хищениям государственной собственности; контрабанде; незаконному строительству и многим другим правонарушениям.
2. чиновники способствуют возникновению организованной преступности, которая активно действует на черном рынке, осуществляет контрабанду, уклонение от налогов, распродажу гуманитарной помощи и др. Как правило, они покровительствуют преступникам или непосредственно управляют деятельностью группировок, получая взятки или долю от криминального промысла.
3. часто чиновники вместе с парламентариями лоббируют заказные законы, которые подготавливаются с корыстной целью и устраивают определенные кланы. Такие законы мешают нормальному экономическому развитию общества, разоряют добросовестных бизнесменов, отпугивают зарубежных инвесторов и предпринимателей.
4. чиновники, являющиеся представителями органов власти не выполняют или ненадлежащим образом исполняют законы, покрывают преступников и культивируют синдром безнаказанности.

В существующих условиях карьера чиновника морально калечит многих хорошо образованных и способных молодых людей, которые вынуждены заниматься криминалом и паразитируют на обнищавшем населении.

Учитывая изложенное, необходимо констатировать, что без радикального сокращения государственного аппарата не может быть и речи, о какой-либо экономической стабилизации и ощутимого снижения уровня коррупции. Она может быть подавлена только за счет кардинальных сокращений служащих всех рангов. Для подобной реформы есть большие резервы. Так в Российской Империи до 1917 года вся Грузия была поделена на губернии Тифлисскую и Кутаисскую и Сухумский Округ и обслуживалась несколькими сотнями чиновников. Для сравнения Современная Грузия - поделена на три автономии, и многочисленные территориальные подразделения. В республике несколько десятков центральных министерств и ведомств. Многие государственные учреждения объективно гипертрофированны. Так, например, автор провел сравнительный анализ количества парламентариев России и Грузии. В Российской Думе числится 600 депутатов, т.е. 1 депутат на 250.000 населения, а в Грузии -240 депутатов, т.е. 1 депутат на всего 20.000. Таким образом, если Россия воспользовалась бы квотами Грузии, то должна иметь не много и не мало 7.500 депутатов.

Возникает вопрос, кому в Грузии нужно столько депутатов и может быть стоит последовать примеру Армении и хотя бы, вдвое сократить их количество. Парламент с его огромным аппаратом, персональными автомобилями, мобильными телефонами, энергопотреблением и теплопотреблением обходится стране многие миллионы лари ежегодно. Кроме этого небезызвестно, что некоторые парламентарии вовлечены в преступный бизнес и являются организаторами или покровителями преступных сообществ.

По моему мнению, Грузия должна иметь профессиональный Парламент и комплектоваться депутатами, способными заниматься законотворчеством и программированием государственной политики.

Серьезные сокращения должны в полной мере затронуть и органы исполнительной власти. Это можно осуществить достаточно безболезненно. Многие министерства и ведомства давно потеряли свои функции или никогда их не имели. Сокращение многих министерств, например министерств культуры, здравоохранения, образования, экономики, охраны окружающей среды, сельского хозяйства, промышленности можно провести без каких-либо особых приготовлений. Более того, по моему глубокому убеждению, их отсутствия никто и не заметит. Эти министерства могут войти в структуры других или образовать объединенное, так называемое, социальное министерство, где каждое направление будет представлено департаментом или отделом. Существенную структурную реформу должны пройти и силовые министерства. Указанные реформы позволят сократить количество государственных служащих примерно в 2 раза, что, в свою очередь снизит количество коррупционеров и выведет большое количество образованных и деятельных людей на рынок труда. Это может оказаться своего рода "шоковой терапией", но я уверен, что большинство из этих людей быстро найдет себя в бизнесе или составят конкуренцию тем, кто останется на государственной службе и, которые в свою очередь будут больше дорожить ей.

Не менее важной причиной экономических трудностей и коррупции является неправильная политика государственных структур власти. Несмотря на огромный чиновничий аппарат, государственная машина работает крайне неэффективно и не может решить стоящие перед страной политические, экономические и социальные проблемы. Особенно большие ошибки допускаются при реализации экономической политики. Так, правительством была сделана ставка на поддержание стабильного курса национальной валюты лари по отношению к доллару США, что привело к полному развалу внутреннего рынка, который стал невыгодным ввиду дороговизны производства. В результате, практически все стало завозиться из-за границы. Необлагаемый налогами товар захлестнул рынок Грузии и окончательно подорвал промышленность и сельское хозяйство.

Между тем Грузия может резко снизить контрабанду и уклонение от налогов, если организует производство наиболее значимых для бюджета товаров на месте. К этим товарам, прежде всего, относятся нефтепродукты и табачные изделия, которые обеспечивают наибольшие налоговые поступления. Так, если построить или модернизировать имеющиеся табачные фабрики и организовать выпуск сигарет известных фирм; построить современный нефтеперегонный завод; то почти сразу снизится накал страстей на таможне, много людей получат работу, товар будет легче учитывать и облагать налогами.

Не менее ошибочной или даже вредной следует считать постоянную чехарду с назначениями министров и других руководителей исполнительной власти. Эти постоянные перестановки объясняются поисками честных и порядных руководителей или вообще не объясняются. Между тем, такие перестановки ничего не дают, а напротив вырабатывают у указанных руководителей, так называемый рефлекс "временщиков", когда необходимо как можно быстрее получить все возможные блага пока не выгнали. Так, за последние годы сменились уже четыре министра финансов, однако экономика от этого не улучшилась. Необходимо, наконец, признаться, что не может быть идеальных министров при отсутствии хорошо организованной структуры министерств и недостатка квалифицированных кадров. Иными словами, необходимо менять не людей, а систему государственного управления.

Одной из наиболее важных причин экономических трудностей и коррупции является несовершенная законодательная база. После обретения независимости в Грузии возникла необходимость создания новых законов, рассчитанных на независимое, демократическое государство с рыночной экономикой. Однако для развития законодательной базы катастрофически не хватало средств, специалистов и, так сказать, опыта государственности. Поэтому создание новых законов было не результатом целенаправленной политики государства, а явилось заслугой молодых реформаторов из Парламента и ученых, которые начали это дело практически с нуля. Тем не менее, следует констатировать, что реформа осуществляется достаточно сумбурно и что не существует единой концепции и подходов в законотворчестве. Так, например, Конституция Грузии имеет элементы американской правовой системы, Гражданский Кодекс ориентирован на континентальное (европейское) право, а Уголовное Кодекс имеет большое сходство с российской доктриной. Что касается многих других законов, то их авторство установить достаточно трудно, хотя в основном они являются выразителями интересов отдельных групп и кланов, особенно законы экономического блока. Естественно, что такая законодательная система не может работать эффективно, а в ряде случаем она полностью беспомощна.

Законотворчество является очень сложным и ответственным делом и должна быть объектом серьезного внимания и поддержки со стороны государства.

Во всех развитых государствах мира разработкой концепций реформирования правовых систем, проектами законопроектов и экспертными оценками, занимаются специальные Институты и Центры, которые объединяют наиболее квалифицированных ученых и специалистов. Везде, но не в Грузии, где единственный Институт государства и Права полностью исключен из законотворческой деятельности и какого-либо финансирования. Такое положение недопустимо, в Грузии назрела необходимость для активного подключение всего научного потенциала с целью создания единой концепции правовых реформ, в которой будут определены цели и задачи реформы, этапы ее реализации, единые подходы и ориентиры законотворчества (США, Европа, Россия или независимый подход). Это проблема касается и антикоррупционного законодательства. В 1998 годы был создан закон " О конфликте интересов на публичной службе". Он был подготовлен с учетом современного опыта многих стран. Однако, не смотря на это, он практически не заработал. Виной этому несколько причин, среди которых важнейшим является то обстоятельство, что антикоррупционное законодательство было разработано в отрыве от существующих реалий и не было рассчитано на конкретную правовую и экономическую базу. Для того, чтобы антикоррупционные законы эффективно начали работать необходимо выполнение следующих условий:

1. создание программы по изучению и борьбе с экономической преступностью и коррупцией;
2. определение и создание унифицированной дефиниции коррупции, как базового термина для законотворческой и правоохранительной деятельности;
3. разработка четкой налоговой политики и декларирования доходов для определенных категорий должностных лиц;
4. создание специальных подразделений для контроля за декларированием и уклонением от налогов;
5. внесение в административный и уголовный кодексы специальных составов или дополнений увеличивающих материальную ответственность лиц за коррупцию и допущение освобождения от уголовной ответственности, если будет возмещен ущерб;
6. создание системы поощрений и награждений за выявление коррупционеров и привлечение к ответственности.

Для реализации указанных предложений необходимо создать специальный Научный Центр, который на долгосрочной основе будет:

• координировать, имеющиеся научные и практические резервы;
• разрабатывать теоретическую модель механизмов коррупции в Грузии;
• осуществлять исследование проблемы коррупции;
• проводить социологические исследования и опросы;
• подготавливать проекты законов и рекомендации по их реализации;
• подготавливать краткосрочные и долгосрочные прогнозы;
• организовывать семинары и конференции;
• подготавливать специальные учебные пособия для студентов вузов и Академии полиции;
• осуществлять сбор информации и создавать базу данных;
• сотрудничать с международными центрами.

Данный Центр должен быть укомплектован только профессиональными учеными и практиками, быть в стороне от политической коньюктуры и интересов отдельных финансовых групп или кланов. Именно в научном Центре должна разрабатываться государственная политика борьбы с экономической преступностью и ее разновидностью - коррупцией.

Совершенствование законодательства поможет повысить эффективность деятельности правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Можно сказать, что на современном этапе эти ведомства практически устранились от реальной борьбы. Так по данным уголовной статистики за последние 5 лет ежегодно фиксировалось только 40-50 случаев взяточничества - основного вида коррупционной деятельности. И совершенно ясно, что эти показатели не могут быть положены в основу концептуальных программ и тем более для подготовки нового законодательства и создания специальных силовых подразделений борьбы с коррупцией. Необходимы фундаментальные исследования и конструктивные подходы.

И, наконец, что касается создания специальной комиссии по разработке антикоррупционной программы при президенте Грузии, то можно только приветствовать это начинание. В эту комиссию включены известные и уважаемые представители государственных структур и общественности. По всей вероятности им придется рассматривать стоящую перед ними проблему шире и создавать не антикоррупционную программу, а программу борьбы с экономической преступностью, которая является составляющей и основной движущей силой коррупции. Члены комиссии взяли на себя очень сложную задачу и хочется пожелать им успеха.

Информация об авторе:

Глонти Георгий - кандидат юридических наук, доцент.

Директор Независимого Института Правовых Реформ.

С 1990 занимается исследованиями организованной преступности и коррупции

В 1994-1995 стажировка в Ратгерском Университете, Нью-Джерси, США - программа IREX - 8 месяцев.

В 1998 г. - стажировка в Институте Международного уголовного права и криминологии Макса Планка, Фрайбург, Германия - 3 месяца.

В 1999-2000 г. - Центр по изучению транснациональной преступности и коррупции Американского Университета - программа Fulbright - 9 месяцев.

В 1998 году получил индивидуальный грант Фонда Макартуров по исследованию организованной преступности в Грузии.

Автор 7 утвержденных коллективных грантов по проблемам правовых реформ и этнических конфликтов в Грузии Фонда Сороса, Евразии, Информационного агентства США, Эберта и Макартура.

Участник трех международных конференций в 1998-1999 годах по проблемам организованной преступности и коррупции в США, России и Германии.

Автор 20 научных публикаций по проблемам организованной преступности и коррупции.

Редактор журнала "Правовые реформы".